行業(yè)動(dòng)態(tài)
進(jìn)入治水“無(wú)人區(qū)” 看中國(guó)如何求解？
在設(shè)施建設(shè)上“世界級(jí)”的成就，帶給中國(guó)污水治理的“榮光”似乎已漸暗淡，現(xiàn)在包括有關(guān)部門(mén)、各級(jí)政府、行業(yè)企業(yè)在內(nèi)，都要面對(duì)高速但粗放增長(zhǎng)帶來(lái)的遺憾，發(fā)展階段和復(fù)合環(huán)境問(wèn)題的夾縫地帶，以及來(lái)自中央層面和公眾對(duì)水環(huán)境治理“又多又快”的攻堅(jiān)任務(wù)和需求。無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板還是與水有關(guān)的各項(xiàng)污染治理攻堅(jiān)、“大保護(hù)”，對(duì)地方政府而言，面臨的是水資源、環(huán)境、生態(tài)、安全的多重目標(biāo)和挑戰(zhàn)，既要在宏觀上處理城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)、人口發(fā)展和資源環(huán)境、生態(tài)空間的關(guān)系，還要在城市、工業(yè)聚集區(qū)、農(nóng)村等具體的治理領(lǐng)域，進(jìn)行目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行方案的適配、博弈。
任務(wù)的疊加、挑戰(zhàn)的交織，使得這一輪以流域生態(tài)環(huán)境改善為指向的治水事業(yè)，其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互影響、制約的關(guān)系進(jìn)入了空前的縱深，求解的困難程度也是獨(dú)一無(wú)二、世界級(jí)的。
近期國(guó)內(nèi)治水政策、行動(dòng)的頻繁出臺(tái)，展示了在各具體領(lǐng)域的中國(guó)探索，其中有認(rèn)知的進(jìn)步，也有爭(zhēng)議;顯示了實(shí)踐的堅(jiān)決，但同樣存在結(jié)果的不確定。在很多具體問(wèn)題上，中國(guó)的治水實(shí)踐進(jìn)入了獨(dú)自求索的“無(wú)人區(qū)”，在一個(gè)個(gè)宏偉目標(biāo)之下，事業(yè)和行業(yè)的參與者們，都需要大膽敢為，更需要理性清醒。
流域治理保護(hù)：污染的責(zé)權(quán)利分清楚，才是開(kāi)始動(dòng)真格
9月2日-6日，生態(tài)環(huán)境部在河北省秦皇島市啟動(dòng)了最后一批渤海地區(qū)入海排污口現(xiàn)場(chǎng)排查工作。截至目前，環(huán)渤海13個(gè)城市入海排污口現(xiàn)場(chǎng)排查任務(wù)全部完成。從今年6月開(kāi)始，相關(guān)部門(mén)采取“一竿子插到底” 的方式，組織1590名業(yè)務(wù)骨干，分兩批開(kāi)展入海排污口現(xiàn)場(chǎng)排查工作。據(jù)悉，這是歷史上最大規(guī)模的渤海入海排污口排查行動(dòng)。也是去年末正式打響的渤海治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容。業(yè)界分析認(rèn)為，渤海多年治理仍不改污染“本色”的根本原因，在于入海排污口長(zhǎng)期是一筆“糊涂賬”，底數(shù)不清，源頭不明，陸源污染物排放總量居高不下。
重點(diǎn)流域特別是跨行政區(qū)域的河湖治理，如果污染物來(lái)源、排放不能搞清楚，切實(shí)地削減和針對(duì)性地控制也就無(wú)從談起，邊稀里糊涂地污染，邊稀里糊涂地治理，真金白銀的治理投入，只能收獲事倍功半。
這一局面正在被打破。圍繞長(zhǎng)江大保護(hù)，環(huán)境主管部門(mén)將排污口排查放在首批任務(wù)里。
今年初，生態(tài)環(huán)境部正式啟動(dòng)長(zhǎng)江入河排污口排查整治專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，涉及城市達(dá)63個(gè)，要用2年時(shí)間對(duì)入河排污口摸清底數(shù)、開(kāi)展監(jiān)測(cè)、溯源分析、整治管控。“要搞清楚往長(zhǎng)江里排污的到底有多少排污口，到底在哪里排，到底誰(shuí)在排，排什么，排多少?”上述工作是根本改善長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的基礎(chǔ)工作，是在跨地區(qū)流域治理上破開(kāi)“公地悲劇”一團(tuán)亂麻的重要手段，也為下一階段圍繞長(zhǎng)江治理保護(hù)形成責(zé)權(quán)利明確的管理機(jī)制，提供技術(shù)性、基礎(chǔ)性依據(jù)。
今年以來(lái)，已經(jīng)進(jìn)入制定快車(chē)道的長(zhǎng)江保護(hù)立法，核心目標(biāo)即在中央和地方、地方與地方、上中下游的利益協(xié)調(diào)。
7月26日，生態(tài)環(huán)境部對(duì)外披露，目前在制修訂中的《長(zhǎng)江保護(hù)法》，草案正在形成、完善，計(jì)劃今年底之前提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。
這是一部被寄予很高期望的環(huán)保法律，業(yè)界希望能夠解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中管理體制的問(wèn)題，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限分配等方面打破目前的部門(mén)限制和行政分割。
而令業(yè)界期待的還有這一輪治理、管理方式突破對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)、預(yù)警、溯源等需求的擴(kuò)展和提升。近期筆者參加一個(gè)業(yè)內(nèi)討論會(huì)獲悉，有關(guān)部門(mén)不僅將繼續(xù)加快加強(qiáng)長(zhǎng)江流域水質(zhì)固定監(jiān)測(cè)站的建設(shè)，還開(kāi)始關(guān)注長(zhǎng)江水質(zhì)自動(dòng)巡測(cè)系統(tǒng)的建設(shè)運(yùn)行，未來(lái)結(jié)合環(huán)境高分衛(wèi)星，將準(zhǔn)確及時(shí)掌握固定源、港口碼頭等污染排放，以及目前高發(fā)的固廢轉(zhuǎn)移傾倒等的規(guī)律和突發(fā)情況，為下一步高效污染防控、環(huán)境監(jiān)管提供技術(shù)手段。
提質(zhì)增效：錢(qián)從哪里來(lái)?錢(qián)該怎么花?
5月，三部委聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效三年行動(dòng)方案(2019—2021)》，對(duì)城市污水處理下一階段明確了發(fā)展方向。方案提出，經(jīng)過(guò)3年努力，地級(jí)及以上城市建成區(qū)基本無(wú)生活污水直排口，基本消除城中村、老舊城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部生活污水收集處理設(shè)施空白區(qū)，基本消除黑臭水體，城市生活污水集中收集效能顯著提高。在此前后，已經(jīng)陸續(xù)有多省出臺(tái)了自己的方案。從各地方案的目標(biāo)來(lái)看，基本沿襲了上述內(nèi)容。一些提出了新建改造管網(wǎng)的具體數(shù)量，一些則是將收集率、進(jìn)水濃度的數(shù)值提升納入核心工作目標(biāo)。其中，江蘇方案還提出有效管控合流制排水系統(tǒng)溢流污染，加強(qiáng)排水管網(wǎng)清通養(yǎng)護(hù)工作，積泥深度不應(yīng)超過(guò)管徑的1/5。
粗略看過(guò)各地的提質(zhì)增效方案后，大體有三個(gè)感受：
一是方案里側(cè)面反映出的國(guó)內(nèi)城市生活污水目前的真實(shí)收集率和進(jìn)水污染濃度水平，真的不太好看，這讓不少城市此前當(dāng)做成績(jī)宣傳的高污水處理率顯得頗為尷尬;
二是各地方案面目太過(guò)相似，南北方自然地理?xiàng)l件、城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差異，在具體工作安排的取舍、輕重、緩急上，完全看不出差別，基本上是按照國(guó)家方案給出的菜單，挨個(gè)點(diǎn)了一遍;
三是工作目標(biāo)和實(shí)施路徑的匹配性，不清晰，非常關(guān)鍵的投入產(chǎn)出評(píng)估，仍舊缺位。后兩個(gè)問(wèn)題，都要?dú)w結(jié)為一個(gè)非常嚴(yán)峻的問(wèn)題，這一輪提質(zhì)增效，需要多少錢(qián)?錢(qián)從哪里來(lái)?
上一輪污水處理設(shè)施投入已經(jīng)沉淀萬(wàn)億級(jí)別的資產(chǎn)，而從眼下和將來(lái)的任務(wù)看，還需要十倍甚至幾十倍的投入。
比如有專(zhuān)家表示，根據(jù)上海、北京對(duì)地下管網(wǎng)的排摸調(diào)查統(tǒng)計(jì)，保守估計(jì)城市地下管網(wǎng)破損比例至少1/3以上。而修復(fù)造價(jià)一般在700萬(wàn)-1300萬(wàn)元每平方公里。按此估算，光是管網(wǎng)新建改造等就至少需要三萬(wàn)億到五萬(wàn)億的投入。
不止如此，很多城市下定決心要做的雨污混接摸排與改造，“合改分”、海綿城市建設(shè)，更是燒錢(qián)能力強(qiáng)大的活兒。近日，財(cái)政部、住建部聯(lián)合印發(fā)《城市管網(wǎng)及污水處理補(bǔ)助資金管理辦法》，補(bǔ)助資金用于支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)、地下綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)、城市黑臭水體治理示范、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效。但這種財(cái)政資金僅具備示范意義，各個(gè)城市還得自己想辦法為城市治水下一階段提質(zhì)增效籌集資金。而大部分城市特別是中西部城市往往面臨以下問(wèn)題：
一，減稅降費(fèi)、經(jīng)濟(jì)下行期間，更大的地方財(cái)政收支壓力，遇上地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制，地方政府能拿出來(lái)的資金有限。
二，現(xiàn)行污水處理收費(fèi)，價(jià)格尚未能覆蓋運(yùn)營(yíng)成本，提價(jià)空間有限，操作難度大。在提質(zhì)增效的資金安排上，各地方案千篇一律提到了完善收費(fèi)，但在這一問(wèn)題上既無(wú)時(shí)間表，也無(wú)具體評(píng)估。
7月18日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)中西部地區(qū)城鎮(zhèn)污水垃圾處理有關(guān)工作的通知》，鼓勵(lì)盤(pán)活存量資產(chǎn)，鼓勵(lì)廠網(wǎng)一體化;同時(shí)健全價(jià)格收費(fèi)政策。將生態(tài)環(huán)境成本納入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，完善污染者付費(fèi)制度。
事實(shí)上，這兩項(xiàng)政策是高度相關(guān)的，沒(méi)有合理穩(wěn)定的回報(bào)，引入社會(huì)資本加入下一輪城市治水不會(huì)再是一件僅憑吆喝的事情。除了極少數(shù)不差錢(qián)的城市，絕大多數(shù)城市管理者都需要“當(dāng)家知道柴米油鹽貴”，科學(xué)適配工作目標(biāo)和實(shí)施路徑，要有決策管理的經(jīng)濟(jì)可性分析，因地制宜選擇性價(jià)比最優(yōu)的方案。
農(nóng)村治水：中央思路是明確的，各地實(shí)踐要準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)
按照有關(guān)部門(mén)的要求，兩個(gè)多月前，各地就應(yīng)該把本省農(nóng)村生活污水處理設(shè)施排放標(biāo)準(zhǔn)上報(bào)了。現(xiàn)在的情況是，一些已經(jīng)制定出臺(tái)，一些還在征求意見(jiàn)，但業(yè)界爭(zhēng)議還不小。
有專(zhuān)家認(rèn)為很多地方在制定農(nóng)村排放標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中，并未能充分準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)政策層反復(fù)強(qiáng)調(diào)的農(nóng)村治水應(yīng)“實(shí)事求是”的精神。從標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的選擇、數(shù)值的確定來(lái)看，基本上還是沿襲了城鎮(zhèn)排水一級(jí)b甚至一級(jí)a標(biāo)準(zhǔn)。這樣的指標(biāo)對(duì)應(yīng)只能采取城鎮(zhèn)污水處理的工藝，而這樣的工藝對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū)，基本不具備經(jīng)濟(jì)性、運(yùn)行管理的可行性。
正如王洪臣老師近年來(lái)反復(fù)呼吁的，化肥流失導(dǎo)致的面源污染才是農(nóng)村水環(huán)境主要氮磷來(lái)源;農(nóng)村污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)主要針對(duì)耗氧物質(zhì)，重點(diǎn)治理衛(wèi)生和黑臭問(wèn)題。
可能正因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)一些地方政府還在“執(zhí)迷不悔”。5月，生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)《農(nóng)村生活污水處理設(shè)施水污染物排放控制規(guī)范編制工作指南(試行)》，再一次明確了因地制宜、經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行的原則。
事實(shí)上，近年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村污水治理的思路，一直是比較清晰的，不僅強(qiáng)調(diào)和農(nóng)村人居環(huán)境改善、廁所革命結(jié)合，強(qiáng)調(diào)源頭治理、利用為先、生態(tài)經(jīng)濟(jì)，在目標(biāo)上，也明確以解決黑臭和改善人居為階段性目標(biāo)。
7月3日，九部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，再一次明確指導(dǎo)方針，提出因地制宜、利用為先，就地就近、生態(tài)循環(huán)，建管并重、效果長(zhǎng)遠(yuǎn);明確鼓勵(lì)就地回用，強(qiáng)調(diào)“污水減量化、分類(lèi)就地處理、循環(huán)利用”。
7月8日，生態(tài)環(huán)境部會(huì)同水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村黑臭水體治理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)以黑臭治理切實(shí)成效為導(dǎo)向，按照“查、治、管”分步實(shí)施，從源頭入手，綜合施策。從2018年“一號(hào)文件”開(kāi)始一系列農(nóng)村環(huán)境治理的中央政策來(lái)看，以黑臭水體治理和人居環(huán)境改善為導(dǎo)向的目標(biāo)是明確的，對(duì)污染成因的分析和治理路徑都強(qiáng)調(diào)綜合、源頭，強(qiáng)調(diào)因地制宜、實(shí)事求是，這是各地在制定排放標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施設(shè)施建設(shè)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的基本前提和基礎(chǔ)，從而為各種可能的生態(tài)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)效的技術(shù)方案留出發(fā)展空間，實(shí)實(shí)在在地控制污染、改善環(huán)境。
工業(yè)聚集區(qū)：第三方治理在園區(qū)恰逢其時(shí)，試點(diǎn)還要突破老問(wèn)題
近期，國(guó)家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)，將選擇一批園區(qū)(含經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū))深入推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，服務(wù)包括環(huán)境污染問(wèn)題診斷、系統(tǒng)解決方案，污水和固體廢棄物集中處理處置、煙氣治理、污染物排放監(jiān)測(cè)以及監(jiān)管信息平臺(tái)等環(huán)境綜合治理服務(wù)。鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)采取第三方治理，相關(guān)管理部門(mén)呼吁推動(dòng)多年，奈何還是局限在個(gè)別試點(diǎn)范圍內(nèi)。而此次選擇工業(yè)聚集區(qū)，一方面顯示了我國(guó)工業(yè)污染防治的抓手轉(zhuǎn)變;另一方面，也是希望探索以專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化治理提升工業(yè)聚集區(qū)污染防控水平、效率，并力圖在園區(qū)環(huán)境管理上有所突破。
截至2018年9月底，全國(guó)2411家工業(yè)聚集區(qū)污水集中處理設(shè)施建成率達(dá)97%，自動(dòng)在線監(jiān)控裝置安裝完成率達(dá)96%，《水十條》中相關(guān)任務(wù)超額完成。不過(guò)，基礎(chǔ)設(shè)施的到位并不代表工業(yè)園區(qū)污染防控的大功告成，環(huán)境管理的效率和水平才是決定因素。
而這方面的普遍狀況并不令人滿意。近來(lái)，工業(yè)聚集區(qū)不僅頻頻在中央環(huán)保督察中“榜上有名”，平時(shí)超標(biāo)排放引發(fā)污染事件也屢有發(fā)生。而在不少業(yè)內(nèi)專(zhuān)家看來(lái)，見(jiàn)諸報(bào)端的新聞只是冰山一角，相當(dāng)數(shù)量特別是省級(jí)以下工業(yè)聚集區(qū)存在環(huán)境監(jiān)管薄弱、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高等突出問(wèn)題，管理手段、人力、水平等存在嚴(yán)重的不匹配、不適應(yīng)。
而此前一些園區(qū)引入專(zhuān)業(yè)治理企業(yè)的實(shí)踐已經(jīng)證明，專(zhuān)業(yè)化治理服務(wù)不只在于保障處理設(shè)施穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，還有利于在橫向縱向上對(duì)園區(qū)污染排放全過(guò)程進(jìn)行摸底、梳理、診斷，對(duì)污染防控各環(huán)節(jié)進(jìn)行整合、貫通、協(xié)調(diào)，有助于園區(qū)防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，減輕監(jiān)管壓力。
而隨著環(huán)保督察、長(zhǎng)江大保護(hù)等環(huán)保壓力的持續(xù)推進(jìn)，各地對(duì)工業(yè)聚集區(qū)特別是化工園區(qū)的治理攻堅(jiān)步伐邁得很堅(jiān)決。比如身處大保護(hù)一線的化工大省江蘇，年初出臺(tái)關(guān)于化工園區(qū)(集中區(qū))環(huán)境治理工程的實(shí)施意見(jiàn)，就提出各項(xiàng)達(dá)標(biāo)要求，園區(qū)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)達(dá)不到80分以上，將面臨各種“限批”懲罰。
環(huán)境監(jiān)管的持續(xù)高壓，令園區(qū)發(fā)展日益面臨環(huán)保壓力=生存壓力的局面，主動(dòng)尋求專(zhuān)業(yè)治理服務(wù)的積極性、主動(dòng)性正在顯著提高，對(duì)技術(shù)服務(wù)真正的市場(chǎng)需求正在釋放。而據(jù)悉，產(chǎn)業(yè)界早已嗅到商機(jī)，圍繞工業(yè)聚集區(qū)提供綜合環(huán)境服務(wù)的布局、市場(chǎng)分割搶奪已經(jīng)悄然開(kāi)展，當(dāng)然，這一輪企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)將主要在專(zhuān)業(yè)實(shí)力和以往業(yè)績(jī)。
不過(guò)，第三方治理在企業(yè)層面推進(jìn)中遇到的問(wèn)題，同樣也適用于園區(qū)。首要就是責(zé)任問(wèn)題。盡管理論上有明確的合同約定，但實(shí)際操作中，一旦出了問(wèn)題，要面臨溯源、責(zé)任確定、以及在法律上追責(zé)、仲裁、賠償補(bǔ)償?shù)燃?xì)節(jié)，目前還都沒(méi)有規(guī)范、通用的可行性操作，特別是在園區(qū)模式下，相關(guān)責(zé)任利益方更多，更復(fù)雜，希望這輪試點(diǎn)能有突破。
其次，還是老問(wèn)題，園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展質(zhì)量本就差異較大，加之經(jīng)濟(jì)下行，同樣面臨支付意愿、能力帶來(lái)的回款問(wèn)題，也是相關(guān)治理企業(yè)需要特別注意的風(fēng)險(xiǎn)。